中国与世界贸易组织签署协议之后，最大的变化是政府推出了一系列与“入世”相关的政策与法规。最近，在很短的时间内就接二连三地有新政策出台，如公安部出台了放松出入境管理的政策，6个方面的规定全面松绑。这些新推出的政策基本上与国际惯例接轨，民众对此反应十分强烈。还有中国保监会宣布了中国“入世”之后详细的开放措施，明确了很多以往不明朗的政策界限，使得国内保险市场的发展轮廓一下子变得清晰可见了。黄金市场开放的正式启动，各种期货交易的筹备工作紧锣密鼓，都表明了中国金融业开放已经迈出较大的步伐。特别是中国人民银行宣布从2001年12月11日起对外资金融机构开放一系列的金融项目，更是让中国对外开放步伐迈出了一大步。可以说，在这种大趋势下，资本市场上的各种新政策、新开放措施还会逐渐地推出。一个改革开放、政策大变革的时代即将来临。

    但是新的政策、新的改革开放措施的推出，这仅仅是中国“入世”的开始，是中国迈向国际经济体的第一步。中国“入世”最根本或最核心的问题是确立健全的市场经济体制。只有在健全的市场经济体制下，整个社会的资源才能有效地运作。最近深圳卖地就是一个十分典型的例子。这次深圳土地拍卖，从本意上说，深圳政府希望能够有更多的香港大地产商投拍，事实上，深圳政府在这方面也做了很多的推介工作。但是，凭实力，为什么面对着这样一次诱人的商机，香港的商人没有采取势在必得的态度，而是以观望而行呢？问题就在于尽管市场对他们是开放的，但其中市场的不规范、不确定性使得他们望而却步。面对着一个不规范、不确定、风险巨大的市场，任何一个精明的商人都是不会贸然进入的。这个事例也说明了，尽管按照“入世”承诺，中国政府会加速推出一系列改革开放的政策，但是如果不从根本上来改革现行的经济体制，外国投资者进入中国所面临的风险仍然是不可低估的。

    而确立中国的市场经济体制，不仅在于加快中国改革开放的步伐，推出一系列与国际惯例相一致的政策法规，而更为重要的是要对现行的法律法规进行清理与整顿。有关方面已经宣布，仅仅是在法规方面就有2000多个条款需要进行调整，如果再加上地方性的法规、条例，甚至土政策，其要调整的东西会更多。如何清理这些法规、条例，并让其与国际惯例接轨应该是目前中国政府加快改革开放最为重要的工作了。

    还有，更为重要的是，中国在法制观念上应该有一个大转变，即我们法律法规的基本原则是什么？是管制民众，还是约束政府的权力。在中国的法制体系中，往往是前者，而不是后者。而前者是“以法治国”，而不是“依法治国”。所谓的“以法治国”(rulebylaw)，就是政府通过各种法令及制度来管制社会、来控制民众，这种法律古而有之。在中国的春秋战国时期的法家，就是主张用法来管制民众，但法却不能约束皇帝，不能约束统治者。而“依法治国”(ruleoflaw)则是用法律来约束政府，减少政府对民众生活的干预，政府制定公正合理的市场游戏规则来规范民众的行为，维护市场竞争。从而在制度上确定政府与民众之间的保持距离型关系。在现代社会中，法治的第一个要义就是约束政府的权力，约束政府对民众生活的干预。

    在中国的法制观念中，法律与法规只是如何来管制民众，如何来规范民众，而不是来保护民众。在中国现行的法制体制下，中国普通的老百姓面对“公共”的权力，它是没有可以与“公共权力”对抗的力量的。如果这种状况不改变，要想建立有效的市场体制是不可能的。其法律最多也只能成为管制民众的工具。因此，中国政府应该借入世之东风，对中国的法制观念来一个大的改变，以便为市场体制确立坚实的基础。如果能够这样做，中国的改革开放会真正地迈上一个新台阶。

    (2001年12月)

    第六部分 开放中的中国第88节 “入世”后应加大政府改革力度

    “入世”，对中国经济的冲击究竟有多大？它是否会如人们想像的那样把中国经济带向世界？它是否会出现中国经济的第二次战略大转型？“入世”后，中国经济走向世界最大的障碍在哪里？可以说，经过10多年的努力，中国终于“入世”，对中国人来说，自然是一件惊天动地的事情。因为，它表明，经过几百年的努力，中国从一个闭关锁国的国家终于走向了世界、走向了现代文明。

    可以说，“入世”后经济大转型，对经济各方面的冲击是在所难免的，不过，经过10多年的准备和经济发展，“入世”不会对中国经济造成多大的冲击，除了对政府管制太多的部门或行业会影响大一些之外，对其他部门的影响应该是平缓的。因为20年来中国经济的市场化进程使不少企业已经具备了相应的免疫力。不过，从目前的情况来看，“入世”后，政府所受到冲击应该会最大，如何加大中国政府的改革力度，应该是中国“入世”后最为实质性的内容。

    在新制度经济看来，由于交易费用的存在，市场、企业及政府都是人们可选择的资源配置的方式，政府也是配置社会资源不可或缺的方式之一，但无论哪一种方式都可能产生失灵。这些失灵的存在则是导致制度变迁的原因。传统的计划经济理论则强调政府的万能作用，政府作为一个“道德人”，它具有消灭剥削阶级、实现社会公平分配以及要为人民服务的使命和义务，但是经济运作是否有效率则不是他们所关注的问题。

    在诺贝尔经济学奖得主诺斯看来，政府的存在既是社会经济成长的关键，又是人为经济衰退的根源。这是因为，政府可以看做在暴力方面具有比较优势的组织，通过这种暴力的比较优势，政府不仅处于界定和执行产权的支配地位，而且拥有这些产权的“最终排他性”，以及使用暴力以控制社会资源的可能性。诺斯指出，以往有两种政府理论，政府合约论与政府掠夺论。前者把政府看成是合约执行的第三者，以此促进社会福利的最大化或社会经济发展；后者把政府看成是某一集团或阶级的代理人，它通过界定一套产权，使权力集团的收入最大化而无视它对社会整体财富的影响。对以往的历史研究表明，政府实际上具有一种垄断上述两项目标的能力。不过，由于竞争的限制和交易费用的存在，导致经济持续增长的产权很少在历史中居于支配地位，而使统治者租金最大化的产权结构与降低交易费用和促进经济成长的产权结构总是存在着冲突。其可能的结果是，由于交易费用的存在，政府推动高效率的产权使统治者的税收降低，另一方面，基于统治者租金最大化的需求，政府会倾向于实施产权垄断，而无意于建立一个自由竞争的产权环境。

    就中国目前的情况而言，政府的暴力潜能主要不是表现在“政府垄断”上，也就是说，改革开放以来，政府并没有出自于交易成本的考虑而让低效率产权体制长期存在，也无意于租金吸取最大化而强行维持既有的产权体制，但是正如政府干预市场往往导致市场运作紊乱一样，中国市场行为的“政府化”，即政府行为过度地对市场的干预，而导致市场处于被动性的生存状态。而且政府往往会以观念上合法性的最大化而导致政府活动在中国市场的运作上的权力泛化。

    首先，从国有经济来看，改革开放20多年来，国有企业改革一直是中国改革的重点难点，政府采取了“财政拨款，到银行贷款，再到股市募集资金”等方式，千方百计为国企改革大开绿灯，但其结果是乏善足陈。“入世”后，国有企业将会受到巨大的冲击。因为，问题就在于政府受意识形态的影响不愿收缩国有经济的布局。而大量的国有经济存在就意味着政府直接管理与直接参与活动的必要性，而过宽、过长的国有经济的运作战线的存在，也就意味着过宽过广的政府直接管理存在的必要性。这样，政府对经济活动的一系列管制、干预也就自然而生。如果一个国家经济的70%，或者70%以上都是国有经济和准国有经济的话，人们怎能期望政府把他的管理从直接管理变成间接管理，让它在职能上实现根本的转变呢？因此，只要大量的国有企业的存在，要让政府转变其职能是不可能的。“入世”后，面对着大量的国有企业，面对着市场的国有性质（如国有股市、国有银行），政府将面临着巨大的困境。如何走出其困境，除了加大改革的力度之外，别无他途。

    在政府的管制下，使得整个社会的劳动力市场无法形成，使得整个人事制度无法适应“入世”后中国经济发展的需要。一方面，大量的国有企业的存在，政府自然会按自己的意愿安排它所认可的人来管理其企业，而不是从人才市场来选拔。这样的国有企业的主事者仅是会对任命他的主管机关负责，而不管整个企业运作绩效如何。目前中国的很多国有企业，连工会主席都要我们的政府来任命。如果说一个企业的董事长为法人代表的话，他连自己的总经理、副总经理都不能通过市场机制来选拔，他需要接受一个任命的总经理，副总经理，甚至工会主席的话，那么他是无法来承担国有企业的经营责任的。他也无法按照自己的意志运作企业，也就不会心甘情愿地来承担企业运作责任了。另一方面，政府对人事制度的主导，使得它所掌握的人才无法按照市场法则来流动。这必然使得大量的人力资本白白浪费，使得许多个人巨大的潜能不能发挥。“入世”后，如果政府这种职能不能转变，不加大人事制度改革的力度，凭什么可以与国外企业竞争呢？

    还有，尽管中国经济改革已有20多年，市场经济的观念早已家喻户晓。但是，我们仍然不可低估计划经济的负向影响，不可否认，计划经济观念的遗毒仍然在不少人头脑里根深蒂固，加上既得利益者为了保护自己的利益，政府或权势者往往会借助某种合法性外衣对经济生活横加干预。目前，政府对股市的干预、对银行业的垄断、对不少利润高行业的独占，哪个领域、哪个部门，何处不见到政府对经济生活的干预阴影。政府不仅是市场经济的裁判，也是市场经济的球员。政府既是游戏规则的制定者，也是游戏规则的行为人。在这种情况下，以自身利益最大化的政府还能不制定一些对自己有利的政策、法规？在这种情况下，市场的公平原则如何存在，市场秩序如何来建立。例如，中国证券市场，政府既是上市公司的大股东，又是证券市场的监管者。这些年来，政府总是出台一些对自己有利的政策与法规，如如何使得国有企业能够在股市上圈钱。由此而造成了中国股市运作的困难重重。如股权结构的分割、国有企业支配证券市场、股价指数变化由政府来操纵。这些都是政府干预市场所累积的结果。

    “入世”后，政府要实施所签署协议的承诺，就得全面逐渐地放开政府对整个社会经济的管制，就得对政府在新的经济环境下的职能给予重新的定位。“入世”后，政府仍然会利用自己制定市场规则的便利，制定一些技术性的条款来减少外来经济对自己的冲击，来保护自己的既得利益，但是这样不仅会伤害整个社会经济，而且可能伤害政府本身，因为，在市场条件下，经济运作无效率最终会被有效率的经济运作所取代。

    因此，“入世”后，政府应该借助这股东风对政府职能、政府机构、政府的运作管理方式、政府人事制度安排等方面进行大改革、大调整，明确地界定政府可为与不可为之界限。按照美国经济学家奥尔森的扩展市场理论，一个有效的政府，它所要做的仅是如何清楚界定和保护产权、如何保证交易合约的有效实施及保护个人财富不被掠夺。换言之，政府能够做的仅是如何制定市场的游戏规则，如何保证市场的游戏规则有效实施，建立有效的市场秩序。除此之外，政府能够做的事情不会更多。

    目前，中国政府把自己的触角伸向了经济生活的方方面面，参与经济生活，干预经济生活。这样，不仅为寻租、设租大开方便之门，为贪污腐败提供种种便利的条件，而且也使相关的经济部门一直处于低效率状态下运作。“入世”后，如果这种状态不改变，这些低效率的部门或行业必然会被具有竞争力的外国企业所取代。正是在这个意义上说，“入世”后政府应该加大改革的力度，从而从根本上改变目前的政府职能错位的状况。

    (2001年11月)

    第六部分 开放中的中国第89节 借中国“入世”，促港旅游上新台阶

    中国为配合加入世贸组织，政府对中国居民出入境管理进行了大的改革，其中包括从2001年12月1日起放宽短期到港的商务和旅游限制、取消签证限额，并会设立绿卡制度给予外籍管理及科技人才居留权。在新措施中有两项内容直接惠及香港，一是从2001年12月1日起内地将取消港澳旅

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